在中國共產黨領導之下,人民代表大會及其常委會在依法治國事業中居于主導地位。這是因為按照我國憲法規定,我國一切權力屬于人民。
中國依法治國事業的領導體制是黨領導、人大主導的體制。中國憲法與西方憲法的不同之處,就是它規定了政黨制度,明確地確立了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度！吨袊伯a黨章程•總綱》也規定:“堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度。發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主,切實保障人民管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業的權利。”因此,中國共產黨在整個中國特色社會主義事業中居于“總攬全局、協調各方”的領導核心地位,依法治國當然需要中國共產黨來領導。
在中國共產黨領導之下,人民代表大會及其常委會在依法治國事業中居于主導地位。這是因為按照我國憲法規定,我國一切權力屬于人民,代表人民行使當家作主權力的機構就是人民代表大會,人民代表大會是國家的權力機關,不僅行政機關是它的執行機關,“兩院”其實也是它的執行機關,因為全國人民代表大會及其常委會掌握最高立法權、對違憲的司法解釋的否決權。“一府兩院”由人民代表大會選舉產生,對人民代表大會負責,受人民代表大會監督。民主集中制是我國國家機構的組織原則,就國家機關系統而言,集中點就在人民代表大會。
按照我國憲法規定,人民代表大會及其常委會主要擁有立法權、重大事項決定權、重要人事任免權和對“一府兩院”的監督權四項權力。從實踐來看,目前存在如下問題需要我們加以探討:
首先,如何理解和落實人大對立法的主導權。目前存在的主要問題,一是長期以來我國60%—80%的法律都由行政機關起草。十二屆全國人大常委會立法規劃的68件法律案中,除9部已經提交審議或通過的法律案外,委員長會議牽頭或起草的有4件,專門委員會起草的有13件,剩下的42件主要都是由國務院來牽頭或提出的,將近61.8%。二是最高人民法院和最高人民檢察院的有些司法解釋實際上是代人大及其常委會在立法。從法理上來說。“兩高”的司法解釋應該是去立法機關那里“找法”,應該是“釋有”。而目前“兩高”的有些司法解釋不是“找法”、而是“立法”,不是“釋有”、而是“釋無”。
出現這兩個問題,既有主觀原因,也有客觀原因。主觀原因就是人大代表的資格、結構、規模等制度本身需要進一步改革完善,不如此,則勢必難以承擔其主導立法的憲制責任？陀^原因是我國目前處于社會轉型時期,許多社會關系不穩定、不成熟,需要不同地區和部門去探索,人大一下子難以在全局上制定法律。因此,上述兩個問題還不能全部視為負能量,而是具有“沒有最好,只有較好”的正能量。
因此,對“人大主導立法”中的“主導”一詞的理解,可能就不能僅僅理解為“由人大親自起草”,人大“主導立法”的含義除了“起草、審議、通過法律”之外,還有一項更為重要的含義,那就是加強事先對政府起草的法律草案以及“兩高”的司法解釋的報批、備案等各種形式的違憲審查,從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。
其次,怎樣把人大重要人事任免權與黨管干部原則有機結合起來。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第21條第2款規定:“省、自治區、直轄市的人民代表大會代表三十人以上書面聯名,設區的市和自治州的人民代表大會代表二十人以上書面聯名,縣級的人民代表大會代表十人以上書面聯名,可以提出本級人民代表大會常務委員會組成人員,人民政府領導人員,人民法院院長,人民檢察院檢察長的候選人。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表十人以上書面聯名,可以提出本級人民代表大會主席、副主席,人民政府領導人員的候選人。不同選區或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯合提出候選人。”而我國公務員法同時規定了“黨管干部原則”,因此,我們就面臨著如何把黨管干部與關于代表選舉中的選民聯名提出候選人制度、國家公務人員(府院主要負責人)選舉中的差額選舉制度等法律規定有機地銜接起來。
再次,怎樣進一步明確“重大事項決定權”的范圍。我國憲法和有關組織法對人大及其常委會的職權有規定,但這些規定不少屬于原則性的,需要在實踐中具體化。如“執法檢查”就是先由地方人大創造,后來被納入法律。人大的執法檢查的范圍往往是法院、檢察院“司法”不及之處,在法律落實上和司法機關形成了“錯位發展”的良性格局。
最后,怎樣把黨對干部的紀律監督、檢察院對公務員的法律監督和人大及其常委會對國家主要公職人員的監督有機結合。對國家公職人員具有一定約束力的監督,有黨紀監督、檢察院法律監督和人大及其常委會的法律監督,這三種監督如何銜接,需要在實踐中進一步探索。目前我國監督法規定的質詢制度、組織特定問題調查的制度等都尚未完全落實到位,不利于社會對法律的信仰。原因主要是規定不具體,沒有配套規定。就法律規定而言,一是需要細致具體,細致就容易落實；一是需要緊密銜接,銜接就沒有漏洞。法律的實施,只要具備這兩條,事情就比較好辦。但我們恰恰這兩方面都有欠缺之處。（作者：郝鐵川；信息來源：法制網）